Las lecciones del comercio de carbono de Europa

Project Syndicate / Denny Ellerman 2010-12-03

FLORENCIA – A medida que se aproxima la Cumbre de Cambio Climático de Cancún, las conversaciones sobre la viabilidad de los sistemas de comercio de carbono se intensifican. El mundo puede voltear a ver el modelo europeo que está funcionando y funciona bien.

En 2005, los Estados miembros de la UE fueron los primeros en crear un sistema límites máximos y comercio de derechos de emisión que abarca aproximadamente la mitad de sus emisiones de CO2. Siguen siendo los únicos países que imponen un precio por utilizar carbono a una parte significativa de sus economías. El sistema de comercio de emisiones de la UE (ETS por sus siglas en inglés), que tiene cinco años de antigüedad, puede ofrecer tres lecciones generales.

Primera, el sistema funciona. El ETS ha logrado su objetivo de reducir emisiones en el volumen establecido al menor costo. Se ha estimado con fiabilidad que las emisiones han reducido entre 3% y 5% en los primeros tres años de aplicación del ETS, debido al precio del carbono. Este un porcentaje modesto, pero el objetivo inicial también lo era.

Más importante aún, la limitación de emisiones se reduce con el tiempo –en 11% para el segundo periodo de 2008 a 2012, y de 1.74% anual a partir de 2013- para que los requisitos de reducción aumenten en el futuro. Si bien es imposible demostrar que las empresas han bajado las emisiones al menor costo, existen las condiciones necesarias para hacerlo.

Las empresas pueden fácilmente comparar el costo de disminuir una tonelada extra de emisiones con el costo de la indemnización exigida si esa tonelada se libera en la atmósfera. Un mercado de derechos que funciona bien –con una amplia participación y con precios que reflejan los fundamentos subyacentes -revelará ese costo.

La segunda lección es que los efectos secundarios del ETS son pocos. Las expectativas de los extremistas, tanto los partidarios y como los opositores del precio de carbono se han sentido decepcionados en la misma medida. Los primeros esperaban un cambio social, tecnológico y transformativo, mientras que los últimos estimaban pesimistamente una menor competitividad y pérdidas de empleo, incluso una recesión.

El hecho fácilmente observable –para consternación de ambas partes- es que el precio de carbono hasta ahora no ha producido cambios económicos de gran alcance en Europa. Las tendencias prevalecientes antes de 2005 continuaron. La producción y el empleo aumentaron en los primeros años del programa, y no hubo algún efecto observable en las exportaciones e importaciones.

La única tendencia que ha cambiado son las emisiones de carbono, que disminuyeron. La crisis financiera de finales de 2008 condujo a la recesión, pero nadie ha culpado al precio del carbono. La realidad es que la economía europea se ha visto más afectada por las hipotecas de alto riesgo en los Estados Unidos que por el precio de carbono en Europa.

Las razones de la ausencia de efectos secundarios notables son relevantes. Los productores que están sujetos al sistema de límites máximos y comercio de emisiones tienen muchas maneras de ajustar la producción, no es sorprendente que lo hagan cuando encaran precios más altos, incluido un nuevo precio en el carbono.

Algunos de estos ajustes requieren solamente tapar las fugas o tener más cuidado con las emisiones. Otros tienen que ver con pequeños cambios en los procesos industriales, como el uso de insumos que emiten menos carbono en la producción de acero y cemento, y también más importantes, como adoptar instalaciones de manufactura en Europa con menos emisión de carbono.

Un ejemplo típico es el aumento de la electricidad producida por plantas generadoras de gas en lugar de plantas de carbono. En esos lugares la producción que compran los consumidores es la misma y el costo adicional es imperceptible. La explicación de ello es la que aplica a todos nosotros. Cuando encaramos precios más altos hacemos pequeños ajustes en el uso de los productos afectados, pero por lo demás actuamos como siempre. Los productores encuentran formas de seguir produciendo bienes que interesan a los consumidores, pero con menos emisiones.

La tercera lección general del ETS es que se pueden construir regímenes multinacionales de comercio de emisiones. Una característica poco conocida del ETS es que es más afín con los 27 sistemas nacionales de límites máximos y comercio de emisiones que con un gran sistema de administración centralizada.

Después de todo, la UE está compuesta de 27 Estados soberanos que cuidan celosamente sus prerrogativas aunque ocasionalmente delegan un poco de soberanía a las instituciones centrales cuando existe acuerdo mutuo sobre los propósitos. Además, las diferencias entre los Estados miembros en cuanto a las circunstancias económicas, exposición a las instituciones de mercado y compromiso con las políticas de cambio climático son significativas.

Puede que estas diferencias sean tan grandes como lo son a escala global, pero son similares, y superarlas para dar cabida a los distintos Estados miembros de la UE requiere de mucha negociación y compromiso. Pero se hizo –una demostración de la viabilidad del sistema de comercio multinacional de carbono que tiene enormes implicaciones para la construcción de un régimen de comercio global.

Mientras que a menudo el ETS es objeto de críticas y se le describe como un fracaso, siempre es necesario ver las cosas con un poco de perspectiva. Al igual que con las políticas públicas, no siempre se logra la aplicación perfecta. Siempre se cometen errores, pero se corrigen o están en proceso de corrección.

Muchos piensan que el sistema no es ambicioso, pero lo importante es que se está creando un mecanismo para lograr reducciones más significativas. El problema real tiene que ver con el compromiso político y no con los mecanismos institucionales. Además, comparado con el fracaso del Senado estadounidense para aprobar algo, el logro de Europa es importante. Ha demostrado que el sistema de límites máximos y comercio puede reducir las emisiones de CO2 al menor costo, que los efectos secundarios no son graves y que se pueden diseñar sistemas multinacionales de límites máximos y comercio.

Cualesquiera que sean las fallas del ETS, es importante considerar estas tres lecciones.

Denny Ellerman, profesor de tiempo parcial del “European University Institute”, fue director ejecutivo del Centro de Investigación de Políticas Ambientales y Energéticas del MIT.