Strange outcome of Cancun climate conference

TWN Cancún News Update No.20, 14 December 2010
Published by Third World Network www.twnside.org.sg

by Martin Khor*

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The United Nations' Cancun climate conference, which adopted a text early on 11 December had a strange outcome.

It was acclaimed by many for reviving the spirit of multilateralism in the climate change system, because another collapse after the disastrous failure of the Copenhagen talks a year ago would have knocked another hole into the reputation of the UN Framework Convention on Climate Convention (UNFCCC).

Most delegations congratulated one another, for agreeing to a document in Cancun.

But this Cancun text has also been accused of falling far short, or even going backwards, in controlling the Greenhouse Gas emissions that cause climate change.

The Cancun conference suffered an early blow from Japan's announcement that it would never ever agree to making another commitment under the Kyoto Protocol (the first commitment period for emission reductions ends in 2012 and the deadline for the second commitment period to be agreed was 2009 in Copenhagen).

The conference never recovered from that blow. The final text failed to ensure the survival of the protocol, though it sets some terms of reference for continuing the talks on the second commitment period next year.

The Cancun meeting in fact made it more likely for the developed countries to shift from the Kyoto Protocol and its binding regime of emission reduction commitments, to a voluntary system in which each country only makes pledges on how much it will reduce its emissions.

The Cancun text also recognised the emission reduction targets that developed countries listed under the Copenhagen Accord. But these are overall such poor targets that many scientific reports warn that the developed countries by 2020 may decrease their emissions by only a little or even increase their level. The world is on track for temperature rise of 3 to 5 degrees, which would lead to a catastrophe.

But even as it prepared the ground for the developed countries’ “great escape” from their commitments, the Cancun text introduced new disciplines for developing countries.

They are now obliged to put forward their plans and targets for climate mitigation, which are to be compiled with in a document and later in registries.

It is a first step in a plan by developed countries (they have been quite open about it) to get developing countries to put their mitigation targets as commitments in national schedules, similar to the tariff schedules in the World Trade Organisation.

The Cancun text also obliges developing countries to report on their national emissions every two years as well as on their climate actions and the results in terms of emission avoidance.

These reports are to be subjected to a detailed scrutiny by other countries and by international experts. The Cancun text in fact gives a lot of space to the details of these “measuring, reporting and verification” (MRV) procedures as well as “international consultations and analysis” (ICA).

These are all new obligations, and a great deal of time was spent in Cancun by the developed countries (especially the United States) to get the developing countries to agree to the details of MRV and ICA.

Many developing-country officials were increasingly worried in Cancun about how they are going to implement these new obligations, as a lot of people, skills and money will be needed.

In fact the developing countries made a lot of concessions and sacrifices in Cancun, while the developed countries managed to have their obligations reduced or downgraded.

Cancun may be remembered in future as the place where the UNFCCC's climate regime was changed significantly, with developed countries being treated more and more leniently, reaching a level like that developing countries, while the developing countries are asked to increase their obligations to be more and more like developed countries.

The ground is being prepared for such a new system, which could then replace the Kyoto Protocol. Cancun was a milestone in facilitating this.

The Cancun conference also agreed on establishing a new global climate fund under the UNFCCC to help finance the mitigation and adaptation. A committee will be set up to design various aspects of the fund. No decision was taken on how much money the fund will get.

A technology mechanism was also set up under the UNFCCC, with a policy-making committee, and a centre. However, the Cancun text avoided any mention of intellectual property rights (IPR), which have an influence over developing countries' access to and cost of technology.

The United States had insisted that there be no mention whatsoever of the IPR issue, and it got its way in Cancun.

The Cancun conference was also marked by a questionable method of work, quite similar to the WTO but not used in the United Nations, in which the host country, Mexico, organised meetings in small groups led by itself and a few Ministers which it selected, who discussed texts on the various issues.

The final document was produced not through the usual process of negotiations among delegations, but compiled by the Mexicans as the Chair of the meeting, and given to the delegates for only a few hours to consider, on a take it or leave it basis (no amendments are allowed).

At the final plenary, Bolivia rejected the text, and its Ambassador, Pablo Solon, made a statement giving detailed reasons why. Despite there not being consensus on the text, the Mexican foreign minister declared the text was adopted, to which Bolivia lodged an objection.

The Mexican way of organising the writing and later the adoption of the Cancun text raises a lot of questions about openness and inclusiveness and the future of UN procedures and practices.

The importation of WTO-style methods may in the immediate period lead to the “efficiency” of producing an outcome, but also carries the risk of conferences collapsing in disarray (as has happened in several WTO ministerial meetings) and in biases in the text, that usually have been in favour of developed countries.

When the dust settles after the Cancun conference, a careful analysis will find that its text may have given the multilateral climate system a shot in the arm and positive feelings among most participants because there was something to take home, but that it also failed to save the planet from climate change and helped pass the burden onto developing countries.

From this low base level, much work needs to be done in 2011 to save the world from climate change, and to re-orientate the international system of cooperation to address the climate crisis.


* Martin Khor is the Executive Director of the South Centre. This article was first published in The Star, Malaysia on 13 December 2010

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La conferencia sobre el clima de las Naciones Unidas al adoptar un texto en las primeras horas del 11 de diciembre tuvo un resultado extraño.

Fue aclamada por muchos por revivir el espíritu del multilateralismo en el sistema de cambio climático, debido a que otro colapso después del desastroso fracaso de las negociaciones de Copenhague hace un año habría asestado otro agujero en la reputación de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático Convención (CMNUCC) .

La mayoría de las delegaciones se felicitaron unos a otros, por acordar un documento en Cancún.

Pero este texto de Cancún también ha sido acusado de quedarse corto, o incluso de retroceso, en el control de las emisiones de gases de efecto invernadero que causan el cambio climático.

La conferencia de Cancún sufrió inicialmente un duro golpe con el anuncio de Japón de que nunca estaría de acuerdo con hacer otro compromiso sobre el Protocolo de Kyoto (el primer período de compromiso de reducción de emisiones termina en 2012 y la fecha límite para el segundo período de compromiso que se acordó fue de 2009 en Copenhague ).

La conferencia nunca se recuperó de ese golpe. El texto final no pueda garantizar la supervivencia del protocolo, aunque establece algunos términos de referencia para continuar las conversaciones sobre el segundo período de compromiso del próximo año.

La reunión de Cancún, de hecho, hace que sea más probable que los países desarrollados deriven del carácter vinculante de los compromisos del Protocolo de Kyoto de reducción de emisiones, a un sistema voluntario en el que cada país sólo hace promesas sobre cuánto va a reducir sus emisiones.

El texto de Cancún también reconoció los objetivos de reducción de emisiones que los países desarrollados incluidos en el Acuerdo de Copenhague. Pero estos son objetivos globales tan pobres que muchos informes científicos advierten que los países desarrollados de aquí a 2020 pueden disminuir sus emisiones sólo un poco, e incluso incrementar su nivel. El mundo está en camino de que la temperatura suba de 3 a 5 grados, lo que llevaría a una catástrofe.

Pero incluso mientras se preparaba el terreno para el "gran escape" de los países desarrollados de sus compromisos, el texto de Cancún introduce nuevas disciplinas para los países en desarrollo.

Ahora están obligados a presentar sus planes y objetivos para la mitigación del cambio climático, que se deberán elaborar en un documento y posteriormente registrarlo.

Es un primer paso en un plan de los países desarrollados (que han quedado muy expuesto al respecto) para que los países en desarrollo pongan sus objetivos de mitigación como compromisos de calendarios nacionales, similares a las listas arancelarias de la Organización Mundial del Comercio.

El texto de Cancún también obliga a los países en desarrollo a que informen sobre sus emisiones nacionales cada dos años, así como de sus acciones sobre el clima y los resultados en términos de evitar las emisiones.

Estos informes se someterán a un análisis detallado por países y por expertos internacionales. El texto de Cancún, de hecho, da mucho espacio a los detalles de estos procedimientos "de medición, notificación y verificación (MRV), así como a " consultas y análisis internacionales" (ICA).

Todas éstas son nuevas obligaciones, y una gran cantidad de tiempo se gastó en Cancún por parte de los países desarrollados (especialmente Estados Unidos) para que los países en desarrollo aceptaran los detalles de MRV y el ICA.

Muchos funcionarios de países en desarrollo estaban en Cancún preocupados cada vez más, acerca de cómo van a aplicar estas nuevas obligaciones, sobre el montón de gente, habilidades y el dinero que se necesitará.

De hecho, los países en desarrollo hicieron un montón de concesiones y sacrificios en Cancún, mientras que los países desarrollados han logrado reducir sus obligaciones o las han degradado.

Cancún puede ser recordado en el futuro como el lugar en el que el régimen de la Convención Marco sobre el clima cambió significativamente, con unos países desarrollados que se les trató con más y más indulgencia, alcanzando un nivel como el que los países en desarrollo, mientras que los países en desarrollo se les pidió que aumenten sus obligaciones y ser más parecidos a los países desarrollados.

El terreno ha sido preparando para un nuevo sistema, que podría reemplazar al Protocolo de Kioto. Cancún fue un hito en la facilitación de esto.

La conferencia de Cancún también se acordó establecer un nuevo fondo global del clima de la CMNUCC para ayudar a financiar la mitigación y adaptación. Un comité será creado para diseñar varios aspectos de fondo. No se tomó la decisión de cuánto dinero del fondo van a recibir.

También se creó un mecanismo sobre la tecnología en virtud de la CMNUCC, con un comité de políticas, y un centro. Sin embargo, el texto de Cancún evitó cualquier mención de los derechos de propiedad intelectual (DPI), que tienen una influencia sobre el desarrollo del acceso de los países y el costo de la tecnología.

Los Estados Unidos había insistido en que no haya mención alguna de la cuestión de los DPI, y se salió con la suya en Cancún.

La conferencia de Cancún se caracterizó también por un cuestionable método de trabajo, muy similar a la OMC, pero que no se utiliza en las Naciones Unidas, en el que el país anfitrión, México, organizó reuniones en pequeños grupos dirigidos por sí mismo y unos pocos ministros que habían sido seleccionados, que discutieron los textos sobre las distintas cuestiones.

El documento final no fue producido por el proceso habitual de las negociaciones entre las delegaciones, sino elaborado por los mexicanos como Presidente de la reunión, y a los delegados sólo se le dio unas horas para que estudie un lo tomas o lo dejas (sin que se permitan enmiendas).

En la sesión plenaria final, Bolivia rechazó el texto, y su Embajador, Pablo Solón, hizo una declaración explicando detalladamente por qué. A pesar de no existir consenso sobre el texto, la ministra de Relaciones Exteriores de México declaró que el texto fue aprobado, ante lo que Bolivia presentó una reclamación.

La vía mexicana de la organización de la creación y posterior adopción del texto de Cancún plantea muchas preguntas acerca de la apertura y la integración en el futuro de los procedimientos y prácticas de las Naciones Unidas.

La importación de los métodos estilo OMC puede en el período inmediato llevar a la "eficiencia" de producir un resultado, pero también conlleva el riesgo de un colapso de conferencias por desorden (como ha ocurrido en varias reuniones ministeriales de la OMC) y en los sesgos en el texto, que por lo general han sido a favor de los países desarrollados.

Cuando el polvo se asiente después de la Conferencia de Cancún, un cuidadoso análisis dará cuenta de que su texto puede haber dado un balazo en el brazo del sistema climático multilateral y en los sentimientos positivos entre la mayoría de los participantes porque había algo para llevar a casa, pero también el fracaso de salvar el planeta del cambio climático y del cómo ayudó a traspasar la carga a los países en desarrollo.

A partir de este nivel de base, queda mucho por hacer en 2011 para salvar al mundo del cambio climático, y para reorientar el sistema internacional de cooperación para hacer frente a la crisis climática.

*Martin Khor es el Director Ejecutivo del South Centre. Este artículo fue publicado inicialmente en el diario The Star de Malasia, el 13 de diciembre de 2010.
Versión no oficial al español de A.V./RMALC 14/12/2010