Inversiones internacionales en agricultura: ¿superan los impactos negativos a los beneficios?

CIFOR / POLEX / Por Pablo Pacheco, Senior Scientist, Centro para la Investigación Forestal Internacional

La tendencia en años recientes de inversionistas extranjeros de  adquirir tierras agrícolas en países en desarrollo ha atraído la atención de la comunidad académica, los formuladores de políticas, la prensa y la sociedad civil. Sus interpretaciones  sobre las posibles consecuencias de dichas adquisiciones difieren en función de la ideología y de la evidencia disponible. Los defensores subrayan que las inversiones extranjeras permiten superar las barreras tecnológicas, fomentan la modernización de la agricultura y vinculan a las economías locales con los mercados mundiales. Los críticos han expresado su preocupación sobre el acceso equitativo a alimentos, la protección de los derechos locales de tenencia y una mejor distribución de beneficios provenientes del desarrollo de tierras. Por su parte, los ambientalistas frecuentemente tienen sentimientos encontrados: por un lado, consideran que los inversionistas están entre los principales actores detrás de la destrucción de los bosques y, por el otro, que desempeñan un rol importante en la conservación.

Las inversiones internacionales en agricultura en los países en desarrollo, que impulsan la apropiación masiva de tierras, no representan una tendencia reciente, pero sí tienen nuevas connotaciones. Por ello, el entender su dinámica para diseñar respuestas efectivas de política que permitan manejar sus impactos constituye una tarea no sólo urgente sino también difícil. Son muchos los factores que impulsan las inversiones en la tierra y la agricultura. Estas inversiones involucran una gama diversa de actores (tanto internacionales como locales) que con frecuencia responden a diferentes motivaciones (producción o especulación); sus impactos, también son diversos, dependiendo de las condiciones locales específicas donde las inversiones tienen lugar. Es fundamental arrojar luz sobre su magnitud y sobre sus resultados sociales, económicos y ambientales a fin de poder diseñar respuestas efectivas de políticas, no sólo para reducir sus impactos negativos sino también para aumentar sus contribuciones positivas.

Con este propósito, el Grupo de Expertos de Alto Nivel en Seguridad Alimentaria y Nutrición de las Naciones Unidas ha elaborado un informe. Los autores, Toulmin y colegas, analizaron las estadísticas disponibles y descubrieron que entre 50 y 80 millones de hectáreas de tierra han sido adquiridas por inversionistas internacionales en países de ingresos medianos y bajos, ya sea a través de adquisiciones o contratos de arrendamiento. Dos tercios de estas tierras se encuentran en el África subsahariana. Los autores no hacen más que reiterar lo que ya se sabe sobre los factores detrás de esta tendencia: el aumento de las inversiones está en gran parte vinculado con la creciente demanda de alimentos, pienso, fibra y biocombustibles, así como con la especulación financiera. Son varios los intereses que hacen posible estas transacciones, desde empresas corporativas a nivel internacional hasta autoridades, empresarios y funcionarios gubernamentales a nivel local. Si bien el informe reconoce que los inversionistas nacionales tienen un papel importante en el sector agrícola, el documento se centra en la inversión internacional de gran escala.

Toulmin y sus colegas sugieren que las inversiones de gran  escala en agricultura no necesariamente aumentan la oferta de alimentos, cierran las brechas de rendimiento o amplían la producción. Más bien, afectan frecuente y negativamente a la población local, llevando al despojo de la tierra y el desplazamiento de personas. Los autores señalan que la apropiación de tierras por parte de empresas generalmente se da mediante contratos de arrendamiento (dado que en muchos casos los gobiernos nacionales no permiten que los extranjeros adquieran tierras) o cuando los gobiernos otorgan las tierras de la población local a inversionistas comerciales de gran escala haciendo uso del concepto de “derecho de expropiación”. Los términos de los contratos y de las compensaciones para la población local resultan muy cuestionables.

Aunque estas inversiones pueden tener diferentes formas, las plantaciones de gran escala son el resultado más común. Toulmin y sus colegas argumentan que este modelo tiende a dominar porque los gobiernos ofrecen inversiones en grandes extensiones de tierra en lugar de promover modelos empresariales más inclusivos, como los contratos agrícolas. Los autores concluyen que las inversiones de gran escala en plantaciones por lo general perjudican los medios de vida, socavan la seguridad alimentaria y reducen el acceso a recursos clave. Las promesas de generación de empleo no siempre se materializan y con frecuencia personas ajenas al área en cuestión se benefician de los pocos puestos de trabajo creados. Más aún, las adquisiciones de tierra agrícola tienen serias implicaciones en términos de género porque las mujeres enfrentan una discriminación sistemática en lo que respecta al acceso y la toma de decisiones, así como a la propiedad y el control de la tierra. Finalmente, los autores señalan que los impactos negativos, tanto directos como indirectos, son relativamente serios debido a las presiones para la conversión de los bosques, la erosión del suelo y la contaminación del agua. No obstante, se podrían obtener diferentes resultados si se combinan de forma distinta la seguridad de la tierra, las regulaciones y las condiciones del mercado.

El informe presenta varias iniciativas de gobernanza que están surgiendo en diversos niveles y con diferentes objetivos y alcances para abordar los impactos socioeconómicos y ambientales de las inversiones de gran escala. Estas incluyen directrices voluntarias, mesas redondas alentadas por la industria y cambios en las políticas nacionales relacionadas con temas como tenencia, el medio ambiente y aspectos fiscales. El informe culmina con una lista de recomendaciones según el tipo de actor.

En general, el informe presenta argumentos sólidos en favor de la implementación de medidas más enérgicas en varios niveles y la participación de diferentes actores para mejorar la gobernanza y la fiscalización de las inversiones internacionales, principalmente para reducir los impactos negativos observados. Existen más oportunidades para entender mejor cómo funcionarían las respuestas de política propuestas (y los incentivos que ellas generan) en las diferentes situaciones en que se producen estas grandes adquisiciones de tierra. Además los autores ofrecen alternativas para mejorar la capacidad de los pequeños propietarios, capturar el  potencial existente podría ayudar. Un gran número de sistemas de gestión de recursos de pequeña escala podría reconciliar objetivos sociales, económicos y ambientales. Por lo tanto, mejorar la gobernanza de las inversiones de gran escala y apoyar el potencial de los pequeños propietarios se convierten en prioridades mundiales que pueden ser atendidas conjuntamente.

Más información
Para obtener una copia del estudio llevado a cabo por Toulmin, C., Bindraba, P., Borras, S., Mwangi, E. and Saue, S. 2011 Land tenure and international investments in agriculture: a report by The High Level Panel of Experts on Food Security and Nutrition on World Food Security, Rome 2011, visite www.cifor.org/nc/online-library/browse/view-publication/publication/3522.html.